О делегировании прав и полномочий
О делегировании прав и полномочий общественным объединениям в здравоохранении
Вспомним, что распад СССР произошел в декабре 1991 г. Суверенная Республика Беларусь, вышедшая из состава союза, вынуждена была в спешном порядке перестраивать всю свою государственную систему. Здравоохранению необходимо было переориентироваться на самостоятельное функционирование, создавать собственную законодательную и нормативную базу, отлаживать системы материально-технического и лекарственного обеспечения. В этот период значительно увеличилась общественная активность населения. Все были обеспокоены происходящим развалом. Обсуждались недостатки, вносились предложения, создавались общественные объединения (ассоциации). В 1991 г. была создана и зарегистрирована Ассоциация врачей г. Минска. В 1992 г. состоялся учредительный съезд Ассоциации врачей Республики Беларусь, в дальнейшем переименованной в общественное объединение «Белорусская ассоциация врачей» (ОО БАВ). В подготовке и проведении учредительного съезда приняло участие Министерство здравоохранения. В этот период министром здравоохранения работал Казаков Василий Степанович (интервью с ним опубликовано в журнале «Медицина» №4, 2000 г., текст его можно прочитать в нашем блоге в главе «ИНТЕРВЬЮ»).
Ассоциация врачей с самого начала приняла активное участие в подготовке первого проекта закона «О здравоохранении». Для обсуждения основных положений этого документа мы готовили специальные выписки, которые размещали в читальных залах Республиканской медицинской библиотеки и библиотеки Института усовершенствования врачей. Параллельно проводились обсуждения на заседаниях Совета БАВ. Кроме того, в первые годы председатель Ассоциации входил в состав комиссий по разработке других проектов законов и концепций развития здравоохранения. Был заключен договор о сотрудничестве с Минздравом, начата практика совместной подготовки и обсуждения на Коллегии вопросов медицинской этики (пример - в приложении к материалам 5-го съезда БАВ: «Решение коллегии МЗ РБ №1 от 22.01.1997 г. Этика и деонтология»). В этот период председатель БАВ в течение двух лет (1997-1998 гг.) был членом Коллегии Минздрава.
В 1994 г. был учрежден журнал «Медицина», который, кроме рутинных научно-практических тем, систематически публиковал материалы по организации и экономике здравоохранения, по этике и деонтологии, о новейших научных достижениях и передовом опыте в республике и за рубежом.
Рассказывая об этом сейчас, я хочу показать, что в первые годы независимости Республики Беларусь в системе здравоохранения существовало взаимопонимание и доверие между государственными органами власти и общественными объединениями. Именно в этом ключе часто звучали высказывания о делегировании прав и полномочий, хотя многие до сих пор не вполне понимают значения этих слов.
Сегодня мы разместили в нашем блоге три статьи из Интернета – «Понятие и виды полномочий», «Делегирование полномочий» и «Как делегировать полномочия…» (глава блога «Другие публикации»). В этих публикациях приведены понятия власти и полномочий, показан процесс делегирования, сформулированы концепции ответственности и организационных полномочий (рекомендую почитать). Всё это относится к теории управления и распространяется как на высшие уровни системы управления, так и на нижерасположенные структуры, организации, предприятия. Что касается системы здравоохранения, то здесь функционирует своя иерархия управления, начиная с аппарата Минздрава и кончая низовыми структурами. Система отлажена, имеет свои традиции и достижения. При этом, как обычно, имеются свои узкие места и проблемы. К примеру, бывают ситуации, когда руководители того или иного уровня не могут найти простого решения местной проблемы, а подчиненные исполнители не согласны с приказанием начальника. Кто может погасить разногласия? Вышестоящий начальник? А если и он тоже не может убедить? В таких случаях конфликт интересов может обсуждаться на собраниях трудовых коллективов или на собрании местного общественного объединения (ОО). Логично думать, что профессионалы, знающие местные условия, выскажут более правильные решения и тем самым помогут участникам разногласий прийти к соглашению. Если в этой организации (учреждении) и регионе существует вышестоящая структура ОО, то будет возможность обобщения и распространения опыта на другие организации. Но для того, чтобы такая информация не игнорировалась коллективами других учреждений, необходимо либо согласие вышестоящего руководителя, либо предварительно оформленное официальное делегирование полномочий. Учитывая то, что все члены ОО являются сотрудниками системы Министерства здравоохранения, целесообразно оформлять делегирование полномочий на республиканском уровне, т.е. надо не только заключать договор о сотрудничестве МЗ и БАВ в виде общих небязательных формулировок и перечней мероприятий, а готовить юридически обеспеченный договор о делегировании полномочий (кто, что, кому делегирует, с каким обеспечением, под какую ответственность, с какой отчетностью). Такой договор мог бы выполнять определенный объем функций до принятия закона об общественных объединениях в сфере здравоохранения.
Анализируя истекшее двадцатилетие в свете вышеназванных публикаций о правах и полномочиях, можно сказать, что мы тоже имели возможность наблюдать примеры торможения делегирования полномочий или полного отказа от него. Был даже случай (не будем называть фамилии), когда при обсуждении вопроса о полномочиях на высоком уровне высказывались предположения о посягательствах на власть. За истекшие два десятилетия много раз в различных документах (договорах, решениях, указаниях, приказах) с целью делегирования полномочий общественным объединениям записывались формулировки типа «имеют право», «могут быть включены …», «рекомендуется включать» и т.п. Но в больших государственных организациях (управлениях) с большим числом руководителей разного уровня такие указания не действуют. Видимо, еще много раз придется перечитывать трактаты о правах и полномочиях, задумываться над мотивацией, доверием, ответственностью, контролем, критериями оценки и эффективности, чтобы найти оптимальные алгоритмы решения современных проблем.
И действительно, можно ли доверять полномочия «общественности» без всяких гарантий? Мы уже имели опыт, когда на наших съездах выступали отдельные инициативные люди, которые вносили абсурдные предложения и готовы были наделать много сомнительных и даже противоправных дел. Но в тех случаях можно было ограничиваться разговорами и игнорировать их. А в вопросах делегирования полномочий? ... Здесь должны быть продуманы, согласованы и юридически оформлены все детали делегирования. Тогда и получится единая система взаимодействия государственных и общественных составляющих в достижении конечных целей здравоохранения.
В общем, давайте будем считать эту публикацию началом обсуждения вопроса о делегировании прав и полномочий в системе здравоохранения с привлечением общественных врачебных объединений. В основу этого обсуждения мы положили высказывания всех предшествующих министров здравоохранения. Но решающим будет мнение нынешнего Министерства, как основного органа управления. О нашей инициативе, изложенной в блоге, мы направили письмо в Министерство здравоохранения по электронной почте. Ждем ответа.
Что касается оснований для моего личного участия в этом обсуждении, то сошлюсь на огромный опыт, который я демонстрирую в многочисленных публикациях нашего блога. Сейчас я не вхожу в состав Совета и не могу вносить предложения от его имени, но, являясь почетным членом БАВ, могу высказывать свое мнение и приглашать к обсуждению широкий круг специалистов. Будем надеяться на взаимное уважение и доверие всех участников дискуссии.
Тема очень непростая, требует организаторского опыта и специальных знаний. Но при этом требуется и общественная поддержка. Начинается такая поддержка с комментариев в блоге. Пишите. При наличии квалифицированных проектов тексты их можно выслать электронной почтой.